En reprenant les sanctions contre la Russie, la Suisse s’est elle-même exposée à une hausse des prix de l’énergie. Les citoyens n’auront bientôt plus les moyens de faire le plein, tandis que la Russie a placé la Suisse sur sa liste des pays dits « inamicaux ». De quoi perdre sa mobilité et sa neutralité d’un seul mouvement, que seul un vote positif le 27 septembre pourrait inverser.
Pour comprendre ce phénomène européen d’attaque à la neutralité, sortons de nos frontières un instant.
Direction l’Irlande où la neutralité est retirée sans demander l’avis du peuple.
Pendant que la Suisse vote sur sa neutralité, l’Irlande en démonte un pilier par une simple loi. Ses dirigeants invoquent la paralysie du Conseil de sécurité de l’ONU. Un argument que les Suisses connaissent bien.
Les Irlandais ont un système dont le nom pourrait sortir d’un film d’espionnage : le « triple lock ». Imaginez un coffre à trois clés. Pour envoyer plus de douze soldats irlandais à l’étranger, il faut aujourd’hui trois feux verts : celui du gouvernement, celui du Parlement et celui de l’ONU. C’est le « triple verrou », en vigueur depuis 2002. Tant qu’une seule clé manque, les soldats restent au pays.
Ce verrou n’a rien d’un détail technique. La neutralité irlandaise n’est ni garantie par le droit international, comme celle de la Suisse, ni consacrée en tant que telle par la Constitution. Elle repose avant tout sur une tradition politique. En 2001, les Irlandais avaient rejeté par référendum le traité européen de Nice, notamment par crainte d’être entraînés dans une Europe militaire. Le triple verrou est né de ce refus, pour rassurer les électeurs. C’était, en somme, une promesse faite au peuple.
« Le Conseil de sécurité est paralysé »
Le gouvernement irlandais veut aujourd’hui retirer la clé de l’ONU pour ne garder que celles du gouvernement et du Parlement. Le texte a été approuvé en Conseil des ministres le 9 juin. Le Parlement doit l’examiner dans les prochaines semaines, avec une adoption visée avant la fin de l’année.
L’argument de Dublin tient en une phrase : le Conseil de sécurité est bloqué depuis plus de dix ans, et des puissances comme la Russie, la Chine ou les États-Unis ne devraient pas disposer d’un droit de veto de fait sur les décisions irlandaises. Exemple à l’appui : en mai, l’Irlande a dû se retirer d’une mission navale européenne en Méditerranée, parce que le mandat onusien qui l’encadrait avait expiré.
Le même argument qu’en Suisse
Cet argument, les Suisses l’entendent depuis des semaines. Si l’initiative était acceptée, la Suisse ne pourrait plus prendre de sanctions contre un État en guerre, sauf celles décidées par l’ONU. Ses opposants la rejettent précisément pour cette raison : la Russie, qui dispose d’un droit de veto au Conseil de sécurité, pourrait bloquer toute sanction la visant.
Les deux débats ne portent pas sur le même objet. À Dublin, il s’agit d’envoyer des soldats ; à Berne, de prendre des sanctions. Mais le raisonnement est identique : l’ONU est paralysée, donc décidons seuls. Or une neutralité qui ne s’appuie plus sur aucun arbitre extérieur devient ce que le gouvernement du moment décide qu’elle est. C’est précisément ce que redoutent les défenseurs de la neutralité en Irlande, dont certains citent d’ailleurs la Suisse en exemple.
Ce caillou dans la chaussure qui dérange la marche de l’UE
En août dernier, Euronews consacrait un long article aux « derniers neutres » de l’Union européenne : l’Autriche, l’Irlande, Malte et Chypre. Quatre pays qui n’ont ni le même statut juridique, ni exactement la même conception de la neutralité, mais qui ont un point commun : ils restent, à des degrés divers, en marge des alliances militaires.
La question posée dans le titre de sa version originale, en anglais, est révélatrice : ces derniers neutres peuvent-ils « s’adapter » au tournant pris par la défense européenne ?
Le décor est posé dès les premières lignes : l’Europe se réarme à un rythme inédit depuis des décennies, la guerre en Ukraine a replacé la menace russe au centre des préoccupations et la confiance dans la protection américaine s’effrite. Dans ce nouvel environnement, explique Euronews, la neutralité devient un exercice d’équilibriste entre un principe historique et une Europe qui repense à grande vitesse sa sécurité et sa défense.
Et les neutres doivent donc s’adapter.
Le verbe est intéressant.
S’adapter.
Mais à quoi, exactement ?
En Autriche, par exemple, la neutralité permanente est inscrite dans une loi constitutionnelle depuis 1955. Le pays s’engage à maintenir et défendre cette neutralité, à ne rejoindre aucune alliance militaire et à ne pas accueillir de bases militaires étrangères. Jusqu’ici, difficile de faire plus clair.
Pourtant, au printemps dernier, en pleine guerre contre l’Iran, l’Autriche a refusé certains survols militaires américains, mais en a autorisé d’autres. Deux appareils américains destinés à la guerre électronique ont ainsi traversé son espace aérien. Le gouvernement considérait qu’ils n’avaient pas de lien suffisamment direct avec le conflit. Plusieurs spécialistes du droit international ont contesté cette interprétation, estimant au contraire qu’un État neutre ne devait pas mettre son territoire ou son espace aérien à la disposition des forces armées d’un belligérant.
Résultat : le 16 septembre, la commission de la défense du Parlement autrichien débattait d’une proposition intitulée, sans grande ambiguïté : « Protéger la neutralité ! Pas d’autorisation de survols ou de transports militaires par des États belligérants ». Elle a finalement été ajournée.
Nous en sommes donc arrivés à devoir débattre, dans un pays constitutionnellement neutre, de la possibilité pour les moyens militaires d’un État engagé dans une guerre de traverser son territoire.
Dans une conception stricte de la neutralité, la réponse semblerait pourtant tenir en un mot : non.
Le même glissement se retrouve, sous d’autres formes, lorsqu’un État neutre reprend les sanctions décidées par un bloc auquel il n’appartient pas. Survols militaires, transit de matériel, sanctions : les situations ne sont pas identiques. Elles posent néanmoins la même question : jusqu’où peut-on multiplier les exceptions, les interprétations et les « adaptations » avant que la neutralité ne finisse par désigner autre chose que ce que ce mot était censé signifier ?
En Irlande, le problème se pose autrement. La neutralité n’y est pas inscrite dans la Constitution. Le gouvernement veut aujourd’hui modifier le fameux « triple verrou » qui encadre l’envoi de soldats irlandais à l’étranger, en supprimant l’obligation d’obtenir un mandat des Nations unies. Là encore, l’argument avancé est celui de l’adaptation : le système actuel serait devenu trop contraignant dans un monde où le Conseil de sécurité peut être paralysé par le veto de l’une des grandes puissances.
Et en Suisse, au même moment, nous débattons de la question inverse : faut-il au contraire fixer plus précisément dans la Constitution ce que notre neutralité permet et ce qu’elle interdit ?
Autriche, Irlande, Suisse. Trois pays.
Trois histoires et mécanismes différents.
Mais la même pression pour adapter la neutralité.
Un peuple spectateur
La vraie différence tient à la question de savoir qui décide. Selon un sondage Irish Times/Ipsos publié en février, 71 % des personnes interrogées sont favorables à l’inscription d’une garantie de neutralité dans la Constitution, contre 18 % qui s’y opposent. Sur le triple verrou lui-même, l’opinion est plus partagée, mais penche en faveur de son maintien : 45 % veulent le conserver, 35 % souhaitent le supprimer et 21 % ne se prononcent pas. La présidente de la République, Catherine Connolly, avait qualifié, pendant sa campagne, le triple verrou d’élément central de la neutralité et plaidé pour un référendum. Le gouvernement refuse : on ne retourne pas devant le peuple pour chaque loi, fait-il valoir.
Et les Irlandais n’y peuvent rien. Leur pays ne connaît pas l’initiative populaire : un référendum n’a lieu que si la majorité au pouvoir le veut. Une neutralité fondée sur une loi et une tradition peut donc être modifiée par un simple vote parlementaire, même quand l’opinion penche dans l’autre sens.
Les Irlandais ont l’opinion, mais pas l’outil. En Suisse nous avons les deux, et nous votons dimanche !
– Lena Rey, journaliste RP, Genève